Le Conseil général et la loi 1901
« EN 2003, le Conseil général a subventionné quelque 2.172 associations, pour un montant total de 59.802.010 euros (soit une augmentation de près de 10 points hors inflation par rapport à 2002). Le secteur associatif a ainsi bénéficié de près de 12,6% du total des dépenses réelles de fonctionnement du CG. Les subventions les plus importantes bénéficient à de grandes associations intervenant dans la mise en oeuvre des politiques départementales, notamment en matière d’insertion sociale et, plus généralement, d’aide à la personne, sans pour autant que les autres associations apparaissent négligées. En 2003, 30% du total des subventions au secteur associatif sont allés à 5 associations : l’office départemental d’éducation et de loisirs (ODEL), le comité départemental du tourisme (CDT), le centre départemental pour l’insertion sociale (CEDIS), le mouvement PACT ARIM (habitat) et l’institut varois de formation et d’animation (IVFA) ; un peu de 50% à 19 associations et quelques 85% à environ 300 associations, les autres (un peu plus de 1850) recevant le solde, soit 15% ».
Le tableau confirme le caractère industriel du subventionnement. Nous n’en avons d’ailleurs là qu’un aperçu puisque toutes les collectivités locales arrosent le secteur associatif — de la plus petite commune au Conseil régional, en passant par l’agglomération TPM.
Précisons aussi que les conseils d’administration des « grandes associations intervenant dans la mise en oeuvre des politiques départementales » sont encombrés d’élus (lire Dans la jungle associative).
Plus loin, le rapport regrette que « l’obligation de conventionnement préalable instituée par la loi pour les subventions supérieures ou égales à 23.000 euros » soit souvent satisfaite de manière purement formelle. « Rédigées souvent dans des termes très généraux, les conventions ne comportent actuellement presque jamais d’engagement sur des objectifs chiffrés et un calendrier de réalisation, ce qui, le moment venu, atténue singulièrement la portée du contrôle de leur exécution. Elles ne prévoient qu’exceptionnellement la transmission d’un compte rendu d’exécution de la subvention, alors qu’une telle transmission devrait être la règle. Au demeurant, la violation de cette obligation conventionnelle n’est jamais sanctionnée ».
En clair, cela signifie que le département subventionne la Boule Joyeuse (50 euros chaque année) et l’ODEL Var (7,6 millions d’euros en 2004, voir plus loin) avec la même bienveillance : on file la thune sans se préoccuper de ce qu’en feront les conseils d’administration, advienne que pourra.
Des sous à prendre... Et aucun compte à rendre.
Le Département a mis en place une « mission de contrôle de gestion externe » que supervise le directeur général des services Patrick Heintz, une initiative saluée par la Chambre. Cette mission a pour objet, entre autres, « d’assurer l’examen et la publication des comptes des associations les plus subventionnées par le département (environ 180) ». Les rapporteurs estiment toutefois que, « compte tenu du nombre d’organismes bénéficiant de subventions élevées, le CG gagnerait à mettre en place un programme pluriannuel d’audit, de manière à identifier en temps utile les situations éventuellement porteuses de risques pour la collectivité. Par ailleurs, certains audits réalisés à la demande de l’exécutif départemental, comme l’audit réalisé en 1999 sur la gestion du Rugby Club de Toulon, ou portés à sa connaissance, comme en 2004 pour le Hyères Toulon Var Basket Club, ne sont pas communiqués à l’assemblée délibérante ni à sa commission spécialisée, ce qui permettrait pourtant au département, sans s’immiscer dans le fonctionnement de ces clubs, de vérifier la régularisation des dysfonctionnements relevés (pour le RCT au niveau de la sécurisation des recettes) et d’exiger conventionnellement le respect de certaines règles de gestion pour l’octroi de ses concours financiers (5,6 millions d’euros versés au RCT de 1998 à 2003, 2,3 millions d’euros versés au HTDB pour les trois dernières saisons) ».
De bien mauvais coucheurs, ces rapporteurs ! Ils pourraient saluer la discrétion permanente du bailleur de fond, le désir soutenu de ne pas importuner les clubs et les associations... Ils préfèrent pointer l’absence de contrôle. Et puisqu’il est question du concours financier apporté au RCT sans que ne soit exigé en contrepartie « le respect de certaines règles de gestion », rappelons que Hubert Falco est le premier fan du club (« Toulonnais ! Toulonnais ! Ce chant du coeur, d’un même coeur, résonne dans toute la ville ! » écrivait-il dans le bulletin municipal pour saluer l’apothéose de la saison sportive 2004-2005) et que le directeur de la Commission des sports du Département, Jean-Claude Ballatore, en a été l’entraîneur au début des années quatre-vingt dix...
Ces remarques générales suscitent un commentaire de la part du successeur de Falco à la tête du Département, Horace Lanfranchi, dans la traditionnelle réponse faite aux rapporteurs de la Chambre avant que leur document ne soit rendu public : « vous soulignez qu’une politique croissante de soutien financier au secteur associatif a été engagée. En effet, de nombreuses associations répondant aux attentes de la population par leur action dans les domaines de la solidarité, du sport, de la culture et des loisirs, le Conseil général se devait de les subventionner. La création d’une mission de contrôle de gestion externe et l’augmentation d’audits qui ont été relevés par la chambre attestent de la volonté du département d’attribuer des fonds publics à bon escient ».
"Vétérinaires pour tous" et honoraires pour quelques-uns.
« A bon escient » ? « Répondant aux attentes de la population » ? Les rapporteurs constatent que certains usagers savent parfaitement utiliser le cadre de loi 1901 et l’argent public pour pérenniser leurs petites entreprises privées. « De 1994 à 2004, le Conseil général a ainsi assuré le financement à 95% d’un groupe de professionnels libéraux "Vétérinaires pour tous 83" en lui versant, en dix ans, 1,57 million d’euros de subventions. Cette association, qui a pu fédérer jusqu’à 73% des vétérinaires varois, avait pour objet d’une part, de faire assurer les soins aux animaux appartenant aux personnes démunies et, d’autre part, d’organiser des campagnes de stérilisation des "populations félines libres". Le département a insuffisamment contrôlé les conditions dans lesquelles l’association prenait en charge 70% des honoraires librement fixés par les vétérinaires libéraux intervenant au profit des personnes démunies, dans le cadre de ce qui apparaît rétrospectivement comme un ingénieux système de sécurité sociale animale, jusqu’à ce qu’un audit le conduise en 2004 à cesser de subventionner cette association, qui a surtout profité à quelques vétérinaires entreprenants ».
ODEL : bientôt un changement de forme juridique ?
La petite grenouille des jolies colonies de vacances est depuis bien longtemps plus grosse que le boeuf (précisons : plus grosse que le troupeau tout entier), brassant un budget ressemblant davantage à celui de Veolia que celui de la Boule Joyeuse dont il était question plus haut. « L’association la plus subventionnée en montant absolu par le CG est l’Office départemental d’éducation et de loisirs (ODEL Var). L’ODEL Var, au sein duquel les principaux organismes oeuvrant dans le domaine de l’éducation populaire sont représentés, a pris le relais d’une structure parascolaire créée en 1948 [1] [...] L’association jouit d’une autonomie de principe vis-à-vis du CG. Celui-ci, membre de droit au même titre que l’Association des maires du Var, et surtout principal financeur, exerce toutefois une influence importante sur la vie de la structure. La présidence de l’ODEL est assurée par un conseiller général [2]. Le département, sans être majoritaire, détient 3 des 7 sièges du bureau, auprès duquel le directeur des sports, de la jeunesse et de l’éducation du Conseil général jouit du statut d’invité permanent [3]. Le siège de l’association est hébergé dans l’annexe dracénoise du CG, qui met en outre sept vastes propriétés sur lesquelles ont été édifiées des centres de vacances à la disposition de l’association. Par ailleurs, les activités organisées par l’ODEL Var le sont toutes dans le cadre de conventions passées avec le Conseil général du Var, à l’exception des actions d’accueil d’enfants dans les écoles communales pendant les vacances scolaires ("centres de loisirs sans hébergement"), réglés par des conventions et parfois des marchés passés avec les communes intéressées. Selon le commissaire aux comptes de l’ODEL, l’aide directe du département s’est élevée en 2004 à 7.627.334 euros (y compris la rémunération des 2 agents mis à disposition), contre 6.510.442 euros en 2002, soit une augmentation de plus de 17% en 2 ans. Les dépenses de l’ODEL ont été ainsi financées par le Conseil général à hauteur de 50,9% en 2004, contre 47,4% en 2002, le solde étant pris en charge par les familles et les mairies ».
« Si les critiques sur dix ans de gestion sont que nous avons trop aidé les associations [...] personnellement, je trouve cela noble » dira Hubert Falco à Var matin (1er mars 2006). Mais aider les associations ne signifie pas forcément aider ceux qui en sont les usagers, comme le précise la Chambre : « l’accroissement de la contribution financière du département est à mettre en regard de la stabilité du nombre de journées de séjour réalisées par l’ODEL (176.187 en 2004, après un pic à 189.749 en 2001) et de l’augmentation des charges salariales de l’association (+26% hors charges entre 2001 et 2004), phénomènes auxquels le CG ne devrait pas manquer de porter attention ».
Enfin, les rapporteurs notent qu’un examen des activités de l’ODEL « a été demandé à un cabinet d’avocats par le CG et que ce dernier n’exclut pas d’étudier l’opportunité de créer un établissement public administratif départemental pour prendre en charge les activités d’intérêt général poursuivies jusqu’à présent par l’ODEL Var. Sans porter de jugement sur l’opportunité d’une telle démarche, elle souligne l’importance pour le Conseil général de bien peser les conséquences financières de chacune des solutions envisagées ».
« ...n’exclut pas d’étudier l’opportunité... » : l’ODEL sous sa forme actuelle semble encore avoir quelques beaux jours devant lui.
Les petites enveloppes des conseillers généraux.
Le rapport évoque enfin le système de répartition choisi par le département « pour accorder des subventions exceptionnelles à des associations ou manifestations d’animation ou d’intérêt local », autrement dit « les crédits d’animation ». « Le principe de l’enveloppe unique a été abandonné pour mieux tenir compte des besoins locaux » au bénéfice d’un « système de répartition sur une base cantonale ». « La dépense, si elle a cru rapidement de 1995 à 2001 avant de se stabiliser, reste à un niveau qui n’appelle pas de remarque - 0,51 million d’euros en 1995 ; 1,3 million d’euros en 2003 [...] Certains cantons mobilisent toutefois une part des crédits d’animation sans rapport avec leur poids relatif dans la population du département. Par exemple, en moyenne, de 1995 à 1999, un tiers des crédits d’animation, puis, de 2000 à 2002, un cinquième, ont été répartis au titre du canton de Besse (9,1% en 2004), la part du canton de Saint-Maximin étant quant à elle passée de 2 à 7,3% au cours de la période sous revue ».
Ce n’est pas pour rien que la CRC évoque le canton de Saint Maximin : c’est celui de Horace Lanfranchi. Ce n’est pas pour rien qu’elle évoque aussi celui de Besse : Hubert Falco en était le conseiller général quand il tenait la présidence du CG. « Cette caractéristique, certes justifiée au regard du rôle politique dévolu au président du Conseil général, confirme la nécessité d’une délibération de principe entérinant l’évolution constatée du dispositif et clarifiant les règles de répartition de l’enveloppe ». Ce à quoi Horace répond : « vous portez une appréciation mitigée sur notre système d’aide aux communes. Les critères d’attributions, notamment pour les crédits d’animations vous semblent peu lisibles. Notre système tout en restant dans la légalité, est devenu, au fil du temps il est vrai, de plus en plus complexe. D’ores et déjà, le système de l’aide aux communes est modifié. L’Assemblée départementale a instauré un nouveau dispositif simplifié, le 12 décembre 2005 ».
[1] NDLR : d’où l’accroche « depuis 58 ans avec le Conseil général du Var » sur le site de l’ODEL, alors que l’association n’existe que depuis 1974.
[2] NDLR : la vice présidente du CG Josette Pons (canton du Beausset), par ailleurs députée du Var.
[3] NDLR : Jean-Claude Ballatore.
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