Le Parlement européen : avancée démocratique ou hochet médiatique ?

IL y a plein de bonnes idées dans cette constitution.

On a déjà parlé ici (se reporter à l’analyse déjà réalisée sur ce site) du droit à pétitionner.

Le citoyen européen pétitionnaire ira donc porter sa pétition jusqu’au Parlement. Et découvrira un monde merveilleux. Mais complexe.

Situons rapidement le Parlement en rappelant les définitions et rôles des principaux organes du pouvoir européen :

 Le Conseil européen - Réunion des chefs d’Etat et de gouvernement qui définissent les orientations.
 La Commission européenne - Elle est composée de 25 commissaires désignés par les Etats membres. Ils proposent les directives et les règlements aux organes législatifs, assurent le respect des traités et sont responsables des politiques communes.
 Le Conseil des ministres - Organe législatif qui regroupe les ministres des Etats membres.
 Le Parlement européen - Organe législatif élu au suffrage universel qui vote les lois et le budget avec le Conseil des ministres.

Le Parlement est la seule instance européenne dont les membres, qui représentent les citoyens de l’Union, sont élus au suffrage universel pour 5 ans. Mais qu’est donc censé faire un Parlement ? Dans les pays à gouvernement représentatif, le Parlement, ou l’ensemble des chambres (système bicaméral en France), détient un pouvoir qui peut se décliner en quatre tâches élémentaires :

 La fonction législative (proposition, discussion et vote des lois).
 Le vote des recettes et plus spécifiquement l’origine et le montant de ces recettes (les impôts).
 Le vote des dépenses (le budget).
 Le contrôle de l’Exécutif (censure du gouvernement).

Si l’on se penche sur la fonction première d’un Parlement, la fonction législative, on peut lire dans l’article I-34 relatif aux actes législatifs :

« 1. Les lois et lois-cadres européennes sont adoptées, sur proposition de la Commission, conjointement par le Parlement européen et le Conseil conformément à la procédure législative ordinaire visée à l’article III-396. Si les deux institutions ne parviennent pas à un accord, l’acte en question n’est pas adopté.

3. Dans les cas spécifiques prévus par la Constitution, les lois et lois-cadres européennes peuvent être adoptées sur initiative d’un groupe d’Etats membres ou du Parlement européen, sur recommandation de la Banque centrale européenne ou sur demande de la Cour de justice ou de la Banque européenne d’investissement » [1].

Le Parlement n’a donc pas vocation à proposer des textes. C’est en revanche la Commission européenne (art. I-34.1 et art. I-26.2), dont les membres sont désignés par le Conseil européen - et avalisés par le Parlement - qui détient ce pouvoir de proposition. L’article I-34.3 enfonce le clou et ajoute la BCE, la BEI et la Cour de justice à la liste de ceux qui peuvent faire des recommandations (et toujours pas le Parlement ?).

Soyons complet. Parlons de l’article III-332 caché dans la partie III du TCE. Cet article donne la possibilité au Parlement de proposer à la Commission de lui soumettre un texte... Mais deux obstacles majeurs le rendent caduque : 1°) il faut réunir la majorité des parlementaires pour entamer la procédure et 2°) la Commission n’est pas obligée d’accepter tant qu’elle justifie son refus...

Bon, le Parlement n’a pas l’initiative des textes de lois, mais la Constitution élargit le champ de ses compétences en l’intégrant au processus de codécision [2] avec le Conseil des Ministres sur un nombre accru de domaines. Soit. Mais quels sont les domaines desquels est exclu le Parlement ?

Là commence le parcours du constitutionnaliste amateur car aucun article dans le corps du traité, ni aucune liste dans les annexes, n’éclaire le citoyen lambda.

Après quelques recherches et recoupements, voici tout de même une liste, non exhaustive, des domaines qui échappent à la compétence du Parlement :

• La politique étrangère et de sécurité :
  • article III-295.1 : « Le Conseil européen définit les orientations générales de la politique étrangère et de sécurité commune, y compris pour les questions ayant des implications en matière de défense ».
  • article III-300.1 : « Les décisions européennes visées au présent chapitre sont adoptées par le Conseil statuant à l’unanimité ».
  • article III-300.2 : « Par dérogation au paragraphe 1, le Conseil statue à la majorité qualifiée ».
  • article III-304.1 : « Le ministre des affaires étrangères de l’Union consulte et informe le Parlement européen... »
  • article III-304.2 : « Le Parlement européen peut adresser des questions ou formuler des recommandations... »
• Le marché intérieur - article III-130.3 : « Le Conseil, sur proposition de la Commission adopte les règlements ou décisions européens... »
• Les tarifs douaniers - article III-151.5 : « Le Conseil sur proposition de la Commission adopte les règlements ou décisions européens qui fixent les droits du tarif douanier commun ».
• La politique monétaire - article III-188 : « Dans l’exercice des pouvoirs et dans l’accomplissement des missions et des devoirs qui leur ont été conférés par la Constitution et le statut du Système européen de banques centrales et de la Banque centrale européenne, ni la Banque centrale européenne, ni une banque centrale nationale, ni un membre quelconque de leurs organes de décision ne peuvent solliciter ni accepter des instructions des institutions, organes ou organismes de l’Union, des gouvernements des États membres ou de tout autre organisme ».
• La fiscalité - article III-171 : « Une loi-cadre européenne du Conseil établit les mesures concernant l’harmonisation des législations relatives aux taxes sur le chiffre d’affaires, aux droits d’accises et autres impôts indirects, pour autant que cette harmonisation soit nécessaire pour assurer l’établissement ou le fonctionnement du marché intérieur et éviter des distorsions de concurrence. Le Conseil statue à l’unanimité, après consultation du Parlement européen et du Comité économique et social ».
• Une partie de la politique agricole - article III-231.3 : « Le Conseil sur proposition de la Commission adopte les règlements ou décisions européens relatifs à la fixation des prix, des prélèvements, des aides et des limitations quantitatives... »
• La sécurité et la protection sociales - Article III-210-3 : « [...] dans les domaines visés au paragraphe 1, point c, d, f et g, la loi ou loi-cadre européenne est adoptée par le Conseil statuant à l’unanimité, après consultation du Parlement européen... » « c- la sécurité sociale et la protection sociale des travailleurs. d- La protection des travailleurs en cas de résiliation du contrat de travail. f- La représentation et la défense collective des intérêts des travailleurs et des employeurs y compris la cogestion, sous réserve du paragraphe 6. g- Les conditions d’emploi des ressortissants de pays tiers se trouvant en séjour régulier sur le territoire de l’Union ».

On constate donc que la fameuse codécision qu’on nous vante perd beaucoup de sa superbe quand on considère le nombre de domaines importants qui sont exclus du périmètre des compétences du Parlement.

On découvre ainsi que le Parlement n’a pas l’initiative des recettes : c’est la Commission qui propose les modalités de perception des ressources et c’est le Parlement qui doit approuver.

Le Parlement aura en revanche un peu plus de facilité pour rejeter le budget présenté par le Conseil.

Mais le Parlement peut-il au moins contrôler cet Exécutif qui a tant de pouvoir ? Peut-il remettre en cause la responsabilité de la Commission ?

En théorie oui, mais si l’on se réfère à l’article III-340 du TCE, on lit que « Le Parlement européen, saisi d’une motion de censure sur la gestion de la Commission, ne peut se prononcer sur cette motion que trois jours au moins après son dépôt et par un scrutin public. Si la motion de censure est adoptée à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés et à la majorité des membres qui composent le Parlement européen [3], les membres de la Commission doivent démissionner collectivement de leurs fonctions et le ministre des affaires étrangères de l’Union doit démissionner des fonctions qu’il exerce au sein de la Commission » [4].

Donc, 1°) le Parlement ne peut exercer son droit de défiance que sur un problème de gestion - et non sur le fond - et 2°) il doit réunir 2 majorités. Autant dire que la Commission est tranquille pour un bout de temps...

Reste cette idée répandue qui stipule que le Parlement élit le président de la Commission. En fait le fonctionnement est le suivant : le Conseil européen choisit un candidat à la présidence, et le Parlement approuve, ou pas (art. I-27).

Après ce bref exposé, on peut donc conclure sans trop se tromper que le nouveau Parlement aura surtout un droit de veto, 1°) sur les textes de loi qui lui seront soumis, 2°) sur le budget qu’on lui présentera, 3°) sur le président qu’on lui proposera, qu’il n’aura pas l’initiative des lois ni la maîtrise des recettes, que beaucoup de domaines échapperont à son périmètre de compétences et que sa capacité à contrer la Commission est extrêmement faible [5].

Terminons en faisant remarquer au lecteur averti que la plupart des précisions qui éclairent d’une lumière crue les parties I et II - celles que nous vendent si bien les partisans du OUI - se trouvent cachée dans la partie III - partie que l’on nous demande d’ignorer puisqu’elle regroupe des traités déjà ratifiés.

Alors ? Ce Parlement ? Avancée ou hochet ?

[1] Pour rappel, l’article 39 de la Constitution Française de 1958 - « L’initiative des lois appartient concurremment au Premier ministre et aux membres du Parlement. Les projets de loi sont délibérés en Conseil des ministres après avis du Conseil d’État et déposés sur le bureau de l’une des deux assemblées. (Loi constitutionnelle n° 96-138 du 22 février 1996) " Les projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale sont soumis en premier lieu à l’Assemblée nationale ».

[2] Il existe trois procédures principales pour adopter les nouveaux textes législatifs européens : la codécision, la consultation, et l’avis conforme.
La consultation est... consultative, l’avis conforme s’applique dans de rares domaines. Seule la codécision constitue pour le parlement un réel pouvoir législatif.

[3] Cette double majorité revient à obtenir les deux tiers des suffrages exprimés avec un taux de participation d’au moins 75%.

[4] Autre rappel, pour comparer, l’article 49 de la Constitution française de 1958 - Le Premier ministre, après délibération du Conseil des ministres, engage devant ’Assemblée nationale la responsabilité du Gouvernement sur son programme ou éventuellement sur une déclaration de politique générale.
L’Assemblée nationale met en cause la responsabilité du Gouvernement par le vote d’une motion de censure. Une telle motion n’est recevable que si elle est signée par un dixième au moins des membres de l’Assemblée nationale.

[5] Et ne parlons pas de l’ambiguïté que laisse planer le TCE sur les termes règlement - qui s’apparente à un décret d’application - et décision qui ressemble fort à un acte non législatif (art. I-33 et I-35). De là à dire que certaines décisions importantes, en plus de celles énoncées précédemment, ne feront l’objet d’aucune consultation délibérative, il n’y a qu’un pas...

Références :
 Le Monde Economie du 19 avril 2005
 Le Monde du 7 mai 2005
 Marianne n°388 et n°420
 L’outil de recherche textuelle http://noriaweb.free.fr/
 http://etienne.chouard.free.fr/Europe/index.htm
 http://www.legrandsoir.info/article.php3 ?id_article=2157