Europe et services publics : définitions

REMARQUE liminaire : la bande-son de cet article, que vous pourrez réécouter à volonté en cliquant sur le bouton tout en bas, est extraite d’un entretien accordé par Renaud Dutreil, Ministre de la Fonction publique et de la Réforme de l’Etat, à la rédaction du 7/9 de France inter le mardi 29 mars 2005.

Avant de s’intéresser aux définitions des services d’intérêt général proposées par les livres vert et blanc [1] de la Commission européenne, ouvrons le Littré, ce dictionnaire suranné de la fin du dix-neuvième siècle.

Public : qui appartient à tout un peuple, qui concerne tout un peuple.
Services publics : les diverses branches de l’administration des affaires de l’État.
Fonctionnaire public : celui qui exerce quelque charge ou fonction déléguée par la société.

Paul Emile Littré n’étant plus parmi nous pour actualiser son dictionnaire, c’est donc la Commission qui s’en charge.

« Définitions terminologiques ».

« Des différences terminologiques, une confusion sémantique et des traditions variées dans les États membres ont créé de nombreux malentendus dans le débat mené au niveau européen [...] L’expression services d’intérêt général ne se trouve pas dans le traité lui-même. Elle découle dans la pratique communautaire de l’expression service d’intérêt économique général qui est, elle, utilisée dans le traité [...] L’expression services d’intérêt économique général est utilisée aux articles 16 et 86, paragraphe 2, du traité [2]. Elle n’est pas définie dans le traité ou dans le droit dérivé [...] Il convient de souligner que les termes service d’intérêt général et service d’intérêt économique général ne doivent pas être confondus avec l’expression service public, qui est moins précise  » (livre blanc, annexe 1).
La notion de service public serait moins précise que celle de service d’intérêt économique général ? Petit retour en arrière.

Services publics : un peu d’histoire.

Que ce soit au niveau français ou européen, ces notions se sont construites de manière jurisprudentielle au gré des arrêts du Conseil d’État et de la Cour de Justice des Communautés Européennes.
En France, la théorie élaborée par Léon Duguit s’impose comme référence : « [Relève du service public] toute activité dont l’accomplissement doit être assuré, réglé et contrôlé par les gouvernants, parce que l’accomplissement de cette activité est indispensable à la réalisation et au développement de l’interdépendance sociale, et qu’elle est de telle nature qu’elle ne peut être réalisée complètement que par l’intervention de la force gouvernante » [3]. Selon François Lévêque [4], toute la jurisprudence du Conseil d’Etat a été bâtie sur cette notion d’État Républicain de service public, dispensant le législateur d’une définition rigoureuse du concept. Toujours selon le même auteur, un service public doit répondre à un besoin d’intérêt général, notion qui n’est pas définie par le droit public et qui a varié suivant les époques. Limitée pendant la période libérale de l’entre-deux guerres aux fonctions régaliennes de l’État, elle a été élargie à un grand nombre de services après la Libération. L’imprécision juridique relative à la notion d’intérêt général permet une adaptation facile du droit, mais présente l’inconvénient de voir l’État se légitimer par ses activités de services publics dont lui seul détermine le champ d’application. Notons que dans l’Hexagone, les principes de gestion régissant les services publics sont ceux d’égalité, de continuité et d’adaptation aux changements [5].
En Europe, la référence est plutôt à chercher du côté de Friedrich von Hayek, le théoricien des politiques menées par Reagan et Thatcher. L’angle d’attaque pour définir l’intérêt général n’est plus juridique mais économique. C’est l’article 90 §2 du traité de Rome qui introduit la notion de service d’intérêt économique général [6] : « les entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général [...] sont soumises [...] aux règles de la concurrence, dans les limites où l’application de ces règles ne fait pas échec à l’accomplissement [...] de la mission particulière qui leur a été impartie ». Le cadre des services d’intérêt économique évolue au gré de décisions de la Commission et de la Cour de Justice Européenne, de nouveaux secteurs étant régulièrement choisis pour être soumis à la concurrence. C’est ainsi que le service d’intérêt général se retrouve intimement lié au droit de la concurrence, droit où la raison économique est la plus forte [7].

Le traité constitutionnel européen ambitionne donc d’ouvrir progressivement à la concurrence des secteurs d’activité qui relevaient de l’Etat.

La rédaction des livres vert et blanc s’inscrit dans ce cadre. On remplace les principes d’égalité, de continuité et d’adaptation aux changement par 5 autres propositions : « service universel, continuité, qualité du service, accessibilité tarifaire, protection des utilisateurs et des consommateurs » (livre vert) [8]. Pour déchiffrer les orientations globales il est encore nécessaire de s’attarder sur le vocabulaire : « le service universel est une notion clé que la Communauté a développée pour assurer l’accessibilité effective des services essentiels » (livre blanc page 8).
L’expression service universel est apparue pour la première fois dans un autre livre vert relatif au secteur des télécommunications (1987), elle est empruntée au droit américain - apparemment plus adapté aux objectifs de la Commission que celui des états membres. La notion implique tous les services de base dont l’accessibilité est jugée indispensable pour l’ensemble des citoyens. Le service universel n’est pas cité dans les traités et n’est pas défini en droit, cette expression ne fait même pas partie du lexique du livre blanc. Précisons : « si les États membres constatent que les mécanismes du marché seuls ne suffisent pas pour assurer la fourniture d’un service universel, ils doivent intervenir pour assurer sa fourniture » (livre vert page 38). Autrement dit, l’Etat récupère le financement de tout ce que le Marché ne trouve pas rentable.

Et la France dans tout ça ?

« La doctrine républicaine et la conception unitaire du service public ont été réaffirmées dans un rapport du Conseil d’Etat de 1994. Ce rapport, dit rapport Belorgey, est construit autour de deux propositions. La première tient que le service public procède de l’intervention de la force gouvernante, qu’il renvoie à la notion de souveraineté. La seconde, que le service public est un élément fondateur du pacte Républicain, au même titre que la démocratie représentative, qu’il renvoie à la notion de citoyenneté. Pour le Conseil d’Etat, il n’y a pas de différence de nature entre services publics régaliens, sociaux, industriels et commerciaux. Ils relèvent tous du même type d’analyse.
Cette doctrine républicaine s’est infléchie récemment avec la publication du rapport Denoix de Saint Marc (1996) sur le service public à la française. Le vice-président du Conseil d’Etat dénonce l’amalgame entre secteur public et service public. Il suggère que le service public à caractère industriel et commercial soit détaché de la notion de service public avec un grand P, qu’il renvoie à l’Histoire [9]. Il convient de la remplacer par celle de missions de services publics dont le contenu doit être défini au cas par cas selon les secteurs d’activités. Cet infléchissement de la conception française tend ainsi, en ce qui concerne les services publics à caractère industriel et commercial, à la rapprocher de la conception européenne » [4].

Réécoutons maintenant Renaud Dutreil :

Bibliographie :

- Commission européenne : services d’intérêt général (avec des liens vers les livres vert et blanc).
- Concepts économiques et conceptions juridiques de la notion de service public, Lévêque François, "Concepts économiques et conceptions juridiques de la notion de service public", in Thierry Kirat et Evelyne Serverin, Dr., "Vers une économie de l’action juridique. Une perspective pluridisciplinaire sur les règles juridiques et l’action", Paris, CNRS Editions, 2000.
- La régulation des services publics (www.vie-publique.fr)
- Droit communautaire, service public et concurrence (Fondation Robert Schuman).
- Les grands principes du service public (Lois de Rolland).

[1] Les livres verts publiés par la Commission européenne offrent un éventail d’idées dans le but de lancer, à l’échelle européenne, une consultation et un débat. Les livres blancs contiennent un ensemble argumenté de propositions d’action communautaire dans un domaine spécifique.

[2] Traité de Rome (NDLR).

[3] Traité de droit constitutionnel, 1928.

[4] Concepts économiques et conceptions juridiques de la notion de service public, in Thierry Kirat et Evelyne Serverin, Dr., "Vers une économie de l’action juridique. Une perspective pluridisciplinaire sur les règles juridiques et l’action", Paris, CNRS Editions, 2000.

[5] Lois de Rolland.

[6] Dans les traités européens, la notion d’intérêt général n’apparaît que sous forme économique.

[7] L’ensemble de ce paragraphe reprend dans les grandes lignes le I de François Lévêque, op.cit.

[8] Dans le livre blanc, le nombre de ces propositions a encore augmenté (9) et le service universel a été avantageusement remplacé par une notion visant à assurer la cohésion et l’accès universel : « permettre aux pouvoirs publics d’être proches des citoyens, atteindre des objectifs de service public au sein de marchés ouverts et concurrentiels, assurer la cohésion et l’accès universel, maintenir un niveau élevé de qualité et de sécurité, garantir les droits des consommateurs et des usagers, suivre et évaluer le fonctionnement des services, respecter la diversité des services et des situations, accroître la transparence, assurer la sécurité juridique ». Cela est somme toute beaucoup plus simple.

[9] On peut même se demander si ce rapport, commandé pourtant pour élaborer la doctrine du service public à la française, n’organise pas son enterrement en abandonnant l’idée d’une notion unitaire et abstraite du service public (note du document original).