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La démocratie participative peut ne pas être un concept marketing (seconde partie)

lundi 21 janvier 2008
par Eric Litot

Deuxième partie de l’intervention de David CHIOUSSE qui, après avoir présenté l’environnement favorable au développement de la démocratie participative, nous plonge les mains dans le cambouis.

Loin des discours sexy et consensuels qui fleurissent lorsque point l’échéance électorale, la démocratie participative nécessite investissement et travail de terrain.

En d’autres termes, la démocratie participative, c’est un peu comme la refondation de la gauche : il faut se mettre au boulot !

LA démocratie participative à Aubagne

Vous avez énuméré et illustré 8 conditions, fruits de votre expérience du terrain, qui vous semblent obligatoires pour envisager une éventuelle réussite de la démocratie participative. Pourquoi et comment Aubagne a investi le champ de la démocratie participative ?

L’expérience d’Aubagne a démarré en mai 2003 avec le forum local où pendant 15 jours, 4000 personnes ont participé à 35 débats centrés sur le projet de ville. Le projet global avait été découpé en sous projets — l’urbanisme, la sécurité... –- qui ont été mis en débat, retravaillés, enrichis... Toutes les propositions ont été regroupées dans un document que l’on a appelé Les Engagements et présenté à l’automne. Il contient les propositions avec les points de départ et les objectifs à atteindre.

Pour faire vivre ces propositions et s’assurer de leur mise en oeuvre, on a créé une structure permanente qui a fait vivre la démocratie participative pendant 3 ans, l’Observatoire des Engagements — nom très mal choisi car c’était plus un atelier de fabrique des engagements qu’un observatoire — dans lequel des citoyens, des élus et le service public communal se sont impliqués.

Cela a bien fonctionné sur un certain nombre de sujets mais on s’est heurté à beaucoup de difficultés sur d’autres.

La première limite est l’étroitesse des marges de manoeuvre d’une ville. On croit qu’une ville a beaucoup de pouvoir, mais en fait elle est contrainte par des lois et des obligations. Les compétences qui lui restent sont peu nombreuses et elle se tourne rapidement vers la communauté d’agglomération, le Conseil Général, le Conseil Régional et l’État, quand on arrive à le trouver. On est dans des dispositifs multi-partenariaux qui deviennent d’autant plus complexes que seul un des partenaires développe la démocratie participative.

La seconde limite est la construction de l’engagement des citoyens. Au départ il y a une vraie dynamique, beaucoup de monde dans les réunions du forum, cela bouillonne dans les groupes de travail... Et petit à petit, quand on introduit la complexité inhérente aux questions posées, que l’on a les bonnes propositions mais que leur mise en oeuvre prend du temps et s’avère complexe, cela crée du découragement. On perd donc des gens et on se met à fonctionner en vase clos.
Même si on ne prétend pas à la représentativité, un minimum de diversité de points de vue est nécessaire. La grande réussite de l’Observatoire des Engagements a été de rapidement se forger des outils pour que les projets aboutissent.

L’expérience du budget participatif

Un de ces outils a été la mise en place du budget participatif dès 2003, où les habitants de la ville sont associés à la préparation au vote du budget, à son exécution et à son contrôle. C’est un processus complexe qui dure 4 mois où il y a différents allers-retours entre les onze conseils de quartier, les groupes de travail, les élus et les services municipaux, la totalité de l’administration communale et les structures de démocratie participative.

Aujourd’hui, à force d’expérimentation, la totalité du budget est mis en débat avec la population. Certaines dépenses sont ainsi considérées comme acquises, comme par exemple le fait de payer un salaire aux fonctionnaires territoriaux. Il faut en effet comprendre que dans une ville qui construit du service public, les salaires sont une part très importante de la dépense publique [1].

On crée donc les conditions d’un débat public autour de ces questions. L’arbitrage n’est donc plus fait seulement par les élus, mais aussi par le processus démocratique. Ainsi, Aubagne doit être la seule ville en France à avoir décidé d’augmenter ses impôts locaux pour 2007 afin de réaliser des actions qui ont été pointées comme prioritaires et absolument nécessaires.

On comprend parfaitement que la discussion sur le budget soit une sorte de catalyseur et suscite nombre de débats annexes. En avez-vous profité pour étendre l’expérience de la démocratie participative à d’autres thématiques ?

L’Observatoire des Engagements a en effet réussi à créer de nouveaux débats. À la suite du forum de 2003, certaines questions n’avaient pas trouvé de réponses satisfaisantes. 2004 a donc été une année de débats sur des thèmes plus précis, des débats plus longs qui ont permis aux citoyens d’avoir de l’information et de s’approprier des documents administratifs complexes.
Cela a été le cas du POS [2] à travers le forum URBA sur le logement social, où l’opposition municipale est montée vivement aux créneaux à travers la constitution d’une association, "Non au bétonnage du Garlaban". 4000 personnes ont participé aux débats publics intenses qui ont précédé le référendum d’initiative locale organisé par cette même opposition. À la fin du processus, le maire s’est engagé à prendre sa décision en public et à avoir une sorte de validation publique. 700 personnes étaient présentes.
La décision a été de modifier le PLU [3] pour permettre la création de logements sociaux, de nouveaux équipements publics et la transformation de certaines zones prévues initialement pour l’urbanisation en terres agricoles, toute une série de décisions prises en accord avec la population qui vont profondément transformer la ville.

Une nouvelle politique de la ville

Le deuxième temps fort de 2004, "Les 3 jours pour le logement", s’est centré sur le logement social. Aubagne c’est 43000 habitants, 25% de logements sociaux et 3000 demandes qui incluent des habitants des communes voisines qui ne respectent pas les quota (certaines ont 0% de logements sociaux !). La ville ne peut répondre seule à ce défi sans créer une situation de déséquilibre.

Le premier jour ont été invités tous les demandeurs –- cela représentait 600 personnes –- qui se sont heurtés aux membres de l’association d’opposition municipale. Ont ainsi été réunies les conditions d’un vrai débat public sur ce que chacun désirait pour cette ville, et sur les valeurs qui la sous-tendent.

Vous avez donc été obligé d’étendre le périmètre d’application de la démocratie participative ?

Le constat a été fait qu’une ville seule ne peut pas tout. La question doit ainsi être posée à l’échelle de la métropole, du département et du pays. De l’initiative précédemment citée est née l’idée d’une sécurité sociale du logement, d’un service public national du logement qui garantisse le fait que toutes les communes respectent la loi SRU [3], et que le préfet ait l’autorité suffisante pour l’imposer.

On a construit une action sur plusieurs mois, une pétition de 3000 signatures a été portée au préfet, ce qui a permis de traiter collectivement la question du logement social et de casser cette idée clientéliste selon laquelle le maire distribue les logements sociaux à qui il veut. Par exemple, à Aubagne, le contingent communal sur lequel la décision du maire est prioritaire représente 80 logements sociaux dans une année, et les critères d’attribution ont été rendus publics.

Et après 2004 ?

Une nouvelle étape a été franchie en 2006 par l’organisation d’un deuxième forum "Aubagne citoyen social et solidaire" qui a suivi le chemin inverse du premier.

Alors que le premier était proposé par la municipalité et ses élus, le deuxième a débuté par une phase de co-construction très large, avec tous les acteurs de la ville — associations, syndicats, la commune, les services publics, les citoyens engagés ou non dans la démocratie participative — qui sont venus présenter leurs débats et leurs thèmes, à l’image des forums sociaux mondiaux.
On a ainsi aggloméré pendant 6 mois plein d’envies et de propositions, à travers des micro-débats dans les quartiers avec 10 personnes ou dans des réunions de 500 personnes. Il y a eu aussi des moments festifs — théâtre, musique, spectacles de rue — créant une ambiance très particulière qui a transformé en profondeur la démocratie participative. On est sorti de la stricte gestion de la ville pour aller vers des questions de société telles que la précarité professionnelle — la ville n’a stricto sensu aucune responsabilité là-dessus, ce n’est pas elle qui fait le code du travail, qui décide les licenciements. Elle ne gère même pas le RMI. En revanche, on a créé un groupe de pression dédié à ces questions ; le développement durable — Aubagne n’est pas forcément responsable de l’effet de serre mais nous avons tous une responsabilité dans la mise en place d’actions citoyennes et communales pour aider à la prise de conscience et améliorer la situation. On voit de plus que les questions environnementales et sociales sont liées : les transports en commun, c’est d’abord une question sociale, les charges locatives dans les logements sociaux, qui sont une part très importante du loyer payé par les locataires, peuvent être allégées en envisageant des économies d’énergie — en développant le solaire -– et d’eau –- en récupérant les eaux pluviales.

La démocratie participative au quotidien

Comment s’organise pratiquement la démocratie participative ?

Elle nécessite de rompre avec les formes classiques du débat politique où on est souvent sur des tribunes, des face-à-face. On a très longtemps été dans la recherche de formes qui garantissent la parité dans le débat public. On s’est d’abord rendu compte qu’il fallait supprimer les estrades et tribunes pour que tout le monde soit sur un même plan physique. Ceci nécessite de filmer les débats et de les projeter sur un écran. En effet, quand on est 200 dans une salle et tous à la même hauteur, on ne se voit pas.
Le succès grandissant et l’augmentation du nombre de participants nous ont conduit à mettre en place des pratiques en atelier avec de tous petits groupes. On commence donc à 200, puis on éclate en groupes de maximum 30 personnes qui travaillent pendant 45 minutes, synthétisent et restituent au groupe principal pour échanger. Une multiplicité de formes sont ainsi apparues. Par exemple, la saisie en direct. Une personne est chargée d’écouter, de synthétiser et de diffuser sur l’écran tout ce qui se dit. Tous les participants peuvent ainsi visualiser une reformulation de ce qui se dit et donc réagir à toute interprétation erronée. On fabrique ainsi un état des lieux commun.

Un autre point important est le passage d’une communication municipale à une information municipale qui permette de diffuser les éléments de réflexion nécessaires à la compréhension de tel ou tel sujet. À Aubagne les média ont été dissociés : les spécialistes de la communication continuent d’en faire, mais on a aussi mis en place un circuit parallèle qui permet aux citoyens de prendre connaissance des dossiers complexes dans un lieu où ils peuvent rencontrer du monde, discuter et pourquoi pas repartir avec des dossiers de 400 pages.
Saint Denis, en région parisienne, est une autre ville qui met en place la démocratie participative, et qui a décidé de complètement transformer sa communication municipale en vecteur d’information.

Le questionnement sur les formes qui autorisent un accès toujours plus important au débat public doit être permanent. Cela rejoint en effet la question de la représentativité : on ne se satisfait pas de n’être que 10 dans une réunion et on vise l’élargissement de la démocratie participative à de multiples acteurs. On est persuadé que tout le monde a un petit réseau — sa famille, ses relations professionnelles ... — dans lequel on peut aller chercher une ou deux personnes. On travaille plus le "reseautage" que la communication large et tout azimut.

La démocratie participative se fait en marchant et est en perpétuel devenir. Un premier bilan est-il tout de même possible ?

En 3 ans, le rapport de la population et des élus s’est considérablement modifié. On est passé du face-à-face, de l’affrontement, à un sentiment de coresponsabilité, de bienveillance, et à une vision constructive : « je suis pas d’accord avec le maire, je vote pas pour lui, mais j’ai autant le problème que lui. Comment fait-on avancer la solution ? ».

Cela change complètement le climat dans la ville. Cela fait du bien à la population qui a besoin d’avoir un lieu d’expression qui soit autant un exutoire qu’un vecteur de solutions. C’est avec le personnel communal que cela marche le moins : il se retrouve entre le marteau et l’enclume, possiblement mis en défaut sur sa capacité à réaliser...
Ainsi, alors que se développait la démarche de démocratie participative à destination de la population, le personnel communal était sensibilisé à une nouvelle organisation du travail qui introduisait le management transversal, le décloisonnement des services et une responsabilisation de chaque agent sur des objectifs décidés en commun. Chaque service construit donc son projet de service — bien sûr validé —, avec l’ensemble des agents et le met en oeuvre. C’est une transformation de la place de l’agent de la collectivité locale par rapport à son travail mais aussi par rapport à l’accueil et au traitement qu’il fait de l’usager. On est sur toute une série de structures avec des comités d’usagers par structure. Par exemple, même si pour l’instant cela reste embryonnaire, les parents dans les crèches sont associés à la gestion de la crèche.

La démocratie participative a aussi changé la vision qu’avait l’équipe municipale de certaines catégories de population. On a ainsi constaté au sein de la démocratie participative une très forte participation des femmes qui revendiquaient une vraie place. Cela a suscité la création du groupe spécifique "Femmes en marche" — pas seulement ouvert aux femmes — qui traite les questions de la femme dans la ville et la société aujourd’hui.

Une autre catégorie a émergé, les jeunes. Ils sont très largement absents des dispositifs de démocratie participative. Aucune incitation n’a fonctionné. On sait aujourd’hui que l’on a des questions à résoudre sur le rapport qu’ils entretiennent à la ville et à la décision publique.

Dernière catégorie qui a émergé là où on ne l’attendait pas forcément, ce sont les personnes âgées et plus particulièrement les jeunes retraités. Ils sont très actifs dans les villes à travers diverses structures associatives. Ils sont aujourd’hui un peu sous-estimés et ne trouvent pas forcément de débouchés à leur passé militant quand ils en ont eu un. On essaie ainsi de travailler des aspects spécifiques comme par exemple les horaires des réunions : la plupart du temps elles démarrent vers 18h30/19h mais il faut savoir que beaucoup de personnes âgées ne sortent plus de chez elles à ces heures-là parce que simplement, il n’y a plus de bus pour les ramener chez elles à 20h30. Donc sur certaines initiatives qui les concernaient particulièrement, on a mis en place du co-voiturage et fixé des heures de réunions différentes. On craignait qu’ils soient obnubilés par les loisirs, mais en fait ils sont aussi sur des problématiques qui vont toucher leurs enfants et petits enfants, sur ce qu’ils ont vécu eux et qui n’existe plus aujourd’hui.

La démocratie participative peut-elle être efficace au niveau d’une région ou même d’un pays ?

Il est difficile d’imaginer aujourd’hui une démocratie participative efficace au-delà de la commune quand on fait la liste des difficultés qu’on rencontre. En revanche, le développement des technologies de l’information — outils communicants et sites interactifs — ouvre des perspectives dont on n’a pas encore mesuré les conséquences pratiques.

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Deux ouvrages pour aller plus loin :
- De la démocratie participative. Fondements et limites, Bernard STIEGLER, Marc CRÉPON, Mille Et Une Nuits - 2007 ;
- L’Art de réduire les têtes. Sur la nouvelle servitude de l’homme libéré, à l’ère du capitalisme total, Dany-Robert DUFOUR, Denoël - 2003.

[1] Pour Aubagne cela représente 30 millions sur un budget de 80. Ces chiffres sont présentés et expliqués, soumis à la discussion et confrontés aux faibles marges de manoeuvre de la commune dont les leviers se résument à l’emprunt, la fiscalité locale ou la suppression de services

[2] Plan d’Occupation des Sols.

[3] Le Plan Local d’Urbanisme remplace le plan d’occupation des sols (POS) depuis la loi 200-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain, dite loi SRU.

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